完善制度 激发活力
——从探矿权抽样调查看我国矿产勘查形势
王峰 杜雪明 张凤仪 姜杉钰
矿业权的规模、分布等情况，从一定程度上可以反映我国矿产勘查的现状和形势。笔者从自然资源部2022年公示的11639个非油气资源探矿权中（主要为2021年度的探矿权），随机选取1044个（占比9%）进行抽样调查，对其中的有关信息进行了综合分析。
抽样数据显示，1044个探矿权中有57.6%设立在2008年和2009年，而2010~2021年设置的探矿权占比仅为42.4%。这样的分布结构与近年来公布的新立非油气探矿权分布结构基本一致，说明所抽取样本能够基本反映全国探矿权的情况。
笔者分析认为，造成这一时期新立探矿权数大量减少的主要原因，是在当时严格探矿权管理和出让方式限制的同时，相关的配套措施没有跟上，“控”与“放”的平衡没有把握好，加上一些市场的影响而形成的。2006年，原国土资源部出台《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，收紧申请在先方式，从2006年起年度新增探矿权有所减少。2008年起，原国土资源部对新设探矿权的管控进一步加强，加之其他多项政策措施叠加，2009年新增探矿权开始大幅减少。2009年底，原国土资源部出台《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》，要求申请新立、延续、合并、分立探矿权，变更勘查矿种，需编制勘查实施方案，且必须符合探矿权设置方案，提高矿产勘查准入门槛，造成2010年新增探矿权继续快速下降。
2011年，原国土资源部出台《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》，强调全面实行矿业权设置方案制度，并实行部省审批备案，矿业权设置方案未经批准或备案，不得新设矿业权。2011年，新增探矿权降为1366个，此后年度新增探矿权未再超过2000个。2015年，原国土资源部针对新增探矿权数量减少的现象，出台了《关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知》，取消矿业权设置方案审批或备案核准，虽然做了一些补救措施，但没有扭转整个新立探矿权数较少的局面。2017年和2019年，新的矿业权出让制度改革，全面实行市场竞争出让，每年的新立探矿权数则降至千位数以下。
抽样统计的1044个探矿权中，有735个为民营企业（包括民营企业控股的混合企业）持有，占比70.4%；国有地勘单位及其控股的相关公司持有132个；其他国有企业（包含国有控股混合企业）持有177个（见图1）。这反映出，目前我国大部分探矿权归属民营企业。这些民企绝大多数以自然人名义投资，大部分企业规模不大，注册资本几十万元到几百万元。投资勘查找矿的民企类型也呈多样化，样本中有房地产公司、文化传媒公司、农业公司、贸易公司、科技公司等，反映出我国矿业仍有很大的投资吸引力，同时也反映出我国矿产勘查并非由专业勘查公司来开展，并缺少西方国家通过证券市场或投资基金来融资的渠道，矿产勘查投资市场体系尚不完善。
图1 1044个样本的探矿权人性质
民营企业大部分仅仅是投资方，没有专业勘查技术力量。此次统计的735个民企探矿权中，有64.9%的勘查单位为国有地勘单位，26.4%聘请了民营地质勘查公司进行勘查，剩余8.7%自行开展勘查工作。从年度勘查投入来看，公示有勘查投入的占64%，没有公示年度勘查投入的占36%，但几乎都交了年度探矿权使用费，也反映出大部分民营企业想通过投资勘查找到有用的矿，使自己的探矿权升值。
从统计结果看，国有地勘单位作为主要的勘查技术力量，在我国矿产资源勘查中仍占有非常重要的地位，参与勘查的形式有以下几种：一是自行持有一小部分探矿权进行勘查；二是采用联合风险勘查模式邀请社会投资，一般保留民企探矿权中15%~30%不等的股权；三是由民企委托国有地勘单位开展勘查。这些现象表明，地勘单位无论在资料积累，还是人才技术力量上，对我国矿产资源勘查影响巨大。国有地勘单位在矿产勘查方面的表现，也反映了1999年国有地勘单位体制改革后，中央和地方勘查队伍建设与最初目标虽有所偏差，但总体方向是正确的，都各自发挥了不可或缺的作用，且两者作用互补。同时，也要注意到，还有26%的民企探矿权聘请了民营地勘公司来开展勘查，引导和发挥好这些民营地勘公司的作用也是未来一个重要的课题。
1044个探矿权中，处于预查阶段有10个、普查阶段192个、详查阶段347个、勘探阶段495个，呈倒三角形分布（见图2），反映了矿产勘查的退化表现，基础不牢，未来形成矿山的后劲不足。笔者深入分析1044个样本中勘查风险较大的金属矿后，也得出了同样的结论。造成全国探矿权阶段分布出现这种结构的主要原因，是近年新增探矿权呈减少态势。
图2 1044个样本的勘查阶段分布
——2017年重大制度改革后国有企业探矿权比例提高。
2017年，《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》决定取消地质勘查资质审批。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》。这两个文件的出台，对矿业权管理改革十分关键。对比2008~2017年段和2018~2021年段1044个有效探矿权变化情况可以看出，2017年矿业权出让制度改革后，民营企业和国有地勘单位持有的探矿权所占比例分别从2017年前的74.37%和15.49%降低至66.1%和9.5%，而国有企业明显增加。主要原因可能是国有企业在竞争中实力相对更强，比民营企业更有机会获得探矿权。从民企探矿权的勘查单位的变化情况看，勘查资质取消后，市场对国有地勘单位的认可没有发生大的变化。
一是继续深化矿业权出让制度改革，放开探矿权的投放限制。
从实际情况看，矿业权出让制度改革是影响新立探矿权数量的最主要因素，仅仅依靠中央与地方加大矿产勘查投入是不足的。当前财政资金紧张的大环境下，如何吸引社会资金投入勘查是关键。按照探矿权竞争性出让为主的政策要求，加大新设探矿权出让数量是相对有效的方式，无论是“矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内”，还是允许社会申请新设探矿权区块，应放开探矿权区块设置的管控，多拿出相关区块竞争出让。目前，已有一些省区实施无底价出让矿产资源普查探矿权，一定程度上缓解了市场探矿权投放不足、社会投资吸引不力的问题。
二是在法律与政策上进一步促进和保障国有地勘单位事企分离改革，既要有市场主体，也要有公益队伍。
从抽样调查中可以看到，经历20多年改革以及市场的洗礼，国有地勘单位在我国矿产资源勘查中仍发挥着非常重要的作用，这与地勘单位能主动适应国家的发展需要有关。由于体制的原因，这些仍发挥地质找矿主力军作用的国有地勘单位并不是我国主要的探矿权人。他们有专业人才、技术和设备，但不是市场主体，更多的是作为技术服务组织，承接委托的找矿活动，与国外矿业市场有明显的差别，他们的活力并没有充分释放。因此建议在政策上配合地勘单位事企分离，调整事业单位持有探矿权的相关政策和法律规定。同时，优化地勘单位事业部分更有效地承担公益性地质调查工作。
从抽样样本分析来看，我国矿产资源勘查市场尚不规范。表面上看并不缺乏资金，市场对矿业仍有很强的投资吸引力，但仍停留在矿老板时代，资本和技术没有很好地融合。让两者融合，是矿产勘查市场建设的关键目标，需要政府来规范和引导，例如可以在规范储量分类、勘查技术标准的基础上，加强信息披露、法律责任的完善，引入第三方监管体系等。
四是充分发挥制度优势，整合力量开展好新一轮找矿突破战略行动。
发挥制度优势不是重复原计划经济管理模式，而是通过制度创新，在矿业领域充分发挥市场作用的同时，更好地发挥政府作用。随着找矿难度越来越大，特别是深部矿产的勘查，需要大量的基础地质信息、专家分析和专业的矿业公司支撑。通过政府整合力量，做好利益分配，发挥企业、地勘单位、科研院所的力量合作找矿，十分必要。
来 源：中国自然资源报
