自然资源部关于《自然资源行政处罚办法》（征求意见稿）公开征求意见的公告

附件1

自然资源行政处罚办法

（征求意见稿）

第一章  总则

第一条　【立法目的】为了规范自然资源行政处罚的实施，保障和监督自然资源主管部门依法履行职责，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》以及《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国城乡规划法》等自然资源法律法规，制定本办法。

第二条　【适用范围】县级以上自然资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人或者其他组织违反土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划等自然资源法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。

综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等依法对公民、法人或者其他组织违反土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划等自然资源法律法规的行为实施行政处罚，可以适用本办法。

第三条　【适用原则】自然资源主管部门实施行政处罚，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。

第四条　【处罚种类】自然资源行政处罚包括：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；　

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）责令停产停业；

（五）限期拆除非法占用土地上的新建建筑物和其他设施；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第五条　【裁量基准】省级自然资源主管部门应当结合本地区社会经济发展的实际情况，依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，并向社会公布。

第二章 管辖和适用

第六条　【地域管辖】自然资源违法案件原则上由违法行为发生地的县级自然资源主管部门管辖，但测绘地理信息违法案件由单位注册地、办公场所所在地、个人户籍所在地的县级自然资源主管部门管辖。法律、行政法规以及部门规章另有规定的，从其规定。

第七条　【部级管辖】自然资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律、行政法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件。

全国范围内重大、复杂的自然资源违法案件是指：

（一）党中央、国务院要求自然资源部管辖的自然资源违法案件；

（二）跨省级行政区域的自然资源违法案件；

（三）自然资源部认为应当由其管辖的其他自然资源违法案件。

第八条　【省级、市级管辖】省级、市级自然资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂，涉及下一级人民政府和法律法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件。

第九条　【级别管辖】有下列情形之一的，上级自然资源主管部门有权管辖下级自然资源主管部门管辖的案件：

（一）下级自然资源主管部门应当立案而不予立案的；

（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响，需要由上级自然资源主管部门管辖的。

上级自然资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级自然资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。

第十条 【共同管辖和指定管辖】两个以上自然资源主管部门都有管辖权的，由最先立案的自然资源主管部门管辖。

自然资源主管部门之间因管辖权发生争议的，报请共同的上一级自然资源主管部门指定管辖，上一级自然资源主管部门应当在收到指定管辖申请之日起七日内作出管辖决定；也可以直接由共同的上一级自然资源主管部门指定管辖。

第十一条　【移送管辖】自然资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的自然资源主管部门或者其他部门。受移送的自然资源主管部门对管辖权有异议的，应当报请上一级自然资源主管部门指定管辖，不得再自行移送。

第十二条　【行政协助】自然资源主管部门实施行政处罚时，依照《行政处罚法》第二十六条规定，可以向其他行政机关提出协助请求。

第十三条　【行刑衔接】违法行为涉嫌犯罪的，自然资源主管部门应当及时将案件移送司法机关。对依法不需要追究刑事责任或者免于刑事处罚，但应当给予行政处罚的，自然资源主管部门应当根据本办法给予行政处罚。

自然资源主管部门应当与司法机关加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

第十四条　【违法所得的认定】自然资源行政处罚当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。

违法所得是指实施自然资源违法行为所取得的款项，但可以扣除合法成本和投入。

第三章 立案、调查和审理

第十五条　【责令停止】自然资源主管部门发现公民、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。

《责令停止违法行为通知书》应当记载下列内容：

（一）违法行为人的姓名或者名称；

（二）违法事实和依据；

（三）其他应当记载的事项。

第十六条　【立案条件】符合下列条件的，自然资源主管部门应当在十日内予以立案：

（一）有明确的行为人；

（二）有违反自然资源法律法规的事实；

（三）依照自然资源法律法规应当追究法律责任；

（四）属于本部门管辖；

（五）违法行为没有超过追诉时效。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。

第十七条　【调查取证】立案后，自然资源主管部门应当指定具有行政执法资格的承办人员，及时组织调查取证。

调查取证时，案件调查人员不得少于两人，并应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求调查人员出示执法证件。调查人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。

第十八条　【回避】调查人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。

当事人认为调查人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。

当事人提出回避申请的，自然资源主管部门应当依法审查，由自然资源主管部门负责人决定。决定作出之前，不停止调查。

第十九条　【调查措施】自然资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施：

（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；

（二）询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；

（三）依法可以采取的其他措施。

第二十条　【调查遇阻措施】当事人拒绝调查取证或者采取暴力、威胁的方式阻碍自然资源主管部门调查取证的，自然资源主管部门可以提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助，并向本级人民政府或者上一级自然资源主管部门报告。

第二十一条　【证据种类】自然资源行政处罚的证据包括：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料；

（四）电子数据；

（五）证人证言；

（六）当事人的陈述；

（七）询问笔录；

（八）现场勘验笔录；

（九）认定意见、鉴定意见。

证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

第二十二条　【证据要求】调查人员应当收集、调取与案件有关的书证、物证、视听资料、电子数据的原件、原物、原始载体；收集、调取原件、原物、原始载体确有困难的，可以收集、调取复印件、复制件、节录本、照片、录像等。声音资料应当附有该声音内容的文字记录。

第二十三条　【证人证言】证人证言应当符合下列要求：

（一）注明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址、联系方式等基本情况；

（二）有与案件相关的事实；

（三）有证人的签名，不能签名的，应当按手印或者盖章；

（四）注明出具日期；

（五）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。

第二十四条　【当事人的陈述】当事人请求自行提供陈述材料的，应当准许。必要时，调查人员也可以要求当事人自行书写。当事人应当在其提供的陈述材料上签名、按手印或者盖章。

第二十五条　【询问笔录】询问应当个别进行，并制作询问笔录。询问笔录应当记载询问的时间、地点和询问情况等。

第二十六条　【现场勘验】现场勘验一般由案件调查人员实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘验应当通知当事人到场，制作现场勘验笔录，必要时可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。

当事人拒不到场、无法找到当事人或者当事人拒绝签名或盖章的，调查人员应当在笔录中注明，并可以请在场的基层群众自治组织见证。

第二十七条　【认定意见、鉴定意见】为查明事实，需要对案件中的有关问题进行认定或者鉴定的，自然资源主管部门可以根据实际情况出具认定意见，也可以委托具有相应资质的机构出具鉴定意见。

第二十八条　【调查中止】因不可抗力、意外事件或者其他情形，致使案件暂时无法调查的，经自然资源主管部门负责人批准，中止调查。中止调查情形消失，自然资源主管部门应当及时恢复调查。

第二十九条　【调查终止】有下列情形之一的，经自然资源主管部门负责人批准，终止调查：

（一）调查过程中，发现违法事实不成立的；

（二）违法行为已过行政处罚追诉时效的；

（三）不属于本部门管辖，需要向其他部门移送的；

（四）其他应当终止调查的情形。

第三十条　【调查报告】案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法是否应当给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。

涉及需要追究党纪、政务或者刑事责任的，应当提出移送有权机关的建议。

第三十一条　【案件审理】自然资源主管部门在审理案件调查报告时，应当就下列事项进行审理：

（一）是否符合立案条件；

（二）违法主体是否认定准确；

（三）事实是否清楚、证据是否确凿；

（四）定性是否准确；

（五）适用法律是否正确；

（六）程序是否合法；

（七）拟定的处理意见是否适当；

（八）其他需要审理的内容和事项。

经审理发现调查报告存在问题的，可以要求调查人员重新调查或者补充调查。

第三十二条  【法制审核】在自然资源主管部门作出重大行政处罚决定前，应当进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，自然资源主管部门不得作出决定。自然资源行政处罚法制审核适用《自然资源执法监督规定》。

第四章 决定

第三十三条　【决定】审理结束后，自然资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：

（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；

（二）违法情节轻微、依法可以不予行政处罚的，或者违法事实不成立的，不予行政处罚；

（三）违法行为涉及需要追究党纪、政务或者刑事责任的，移送有权机关。

第三十四条　【告知当事人权利】违法行为依法需要给予行政处罚的，自然资源主管部门应当制作行政处罚告知书，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩权利，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求陈述和申辩的，应当在收到行政处罚告知书后五日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。

第三十五条　【听证】拟作出下列行政处罚决定的，自然资源主管部门应当制作行政处罚听证告知书，按照法律规定的方式，送达当事人：

（一）较大数额罚款；

（二）没收违法用地上的新建建筑物和其他设施；

（三）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；

（四）限期拆除非法占用土地上的新建建筑物和其他设施；

（五）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（六）责令停产停业；

（七）其他较重的行政处罚；

（八）法律、法规、规章规定的其他情形。

当事人要求听证的，应当在收到行政处罚听证告知书后五日内提出。自然资源行政处罚听证的其他规定，适用《自然资源听证规定》。

第三十六条　【处罚决定书】当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，自然资源主管部门应当依法制作行政处罚决定书，并按照法律规定的方式，送达当事人。

行政处罚决定书中应当记载行政处罚告知、当事人陈述、申辩或者听证的情况。

行政处罚决定书一经送达，即发生法律效力。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

行政处罚决定书应当加盖作出处罚决定的自然资源主管部门的印章。

第三十七条　【责令改正或者责令限期改正作出时间】法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。

第三十八条　【处罚决定书制作】当事人有两个以上自然资源违法行为的，自然资源主管部门可以制作一份行政处罚决定书，合并执行。行政处罚决定书应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。

违法行为有两个以上当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份行政处罚决定书，分别送达当事人。行政处罚决定书应当明确给予每个当事人的处罚内容。

第三十九条　【作出处罚决定期限和扣除期限】自然资源主管部门应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定；案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。

案件办理过程中，认定、鉴定、听证、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。

第四十条　【处罚决定公开】自然资源主管部门应当依法公开具有一定社会影响的行政处罚决定。

公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，自然资源主管部门应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

第五章 执行

第四十一条　【督促履行】行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，自然资源主管部门除采取法律法规规定的措施外，还可以采取以下措施：

（一）向本级人民政府和上一级自然资源主管部门报告；

（二）向当事人所在单位或者其上级主管部门抄送；

（三）依照法律法规停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。

第四十二条　【财产保全】自然资源主管部门申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。

第四十三条　【延期或者分期缴纳罚款】当事人确有经济困难，申请延期或者分期缴纳罚款的，经自然资源主管部门批准，可以延期或者分期缴纳罚款。

第四十四条　【移交罚没物】自然资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。法律法规另有规定的，从其规定。

第四十五条  【催告履行】自然资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。

当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，自然资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向有管辖权的人民法院申请强制执行。

第四十六条　【申请人民法院强制执行】自然资源主管部门向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；

（二）行政处罚决定书及作出决定的事实、理由和依据；

（三）当事人的意见以及催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；

（五）法律法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当加盖自然资源主管部门的印章。

第四十七条　【结案】符合下列条件之一的，经自然资源主管部门负责人批准，案件结案：

 （一）案件已经移送管辖的；

 （二）终止调查的；

 （三）决定不予行政处罚的；

 （四）执行完毕的；

 （五）终结执行的；

 （六）已经依法申请人民法院或者人民政府强制执行；

 （七）其他应当结案的情形。

涉及需要移送有关部门追究党纪、政务或者刑事责任的，应当在结案前移送。

第四十八条　【执法全过程记录】自然资源主管部门应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

第六章 监督管理

第四十九条　【监督检查】自然资源主管部门应当通过定期或者不定期检查等方式，加强对下级自然资源主管部门实施行政处罚工作的监督，并将发现和制止违法行为、依法实施行政处罚等情况作为监督检查的重点内容。

第五十条　【挂牌督办】自然资源主管部门应当建立挂牌督办制度。可以对符合下列情形之一的违法违规案件挂牌督办，公开督促下级自然资源主管部门限期办理，向社会公开处理结果，接受社会监督：

（一）违反国土空间规划和用途管制，违法突破耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，造成严重后果的；

（二）违法违规占用耕地，特别是永久基本农田面积较大、造成种植条件严重毁坏的；

（三）违法违规批准征占土地、建设、勘查开采矿产资源，造成严重后果的；

（四）严重违反国家土地供应政策、土地市场政策，以及严重违规开发利用土地的；

（五）违法违规勘查开采矿产资源，情节严重或造成生态环境严重损害的；

（六）严重违反测绘地理信息管理法律法规的；

（七）隐瞒不报、压案不查、久查不决、屡查屡犯，造成恶劣社会影响的；

（八）需要挂牌督办的其他情形。

第五十一条　【公开通报】自然资源主管部门应当建立公开通报制度。向社会公开通报重大典型违法违规案件处理情况，接受社会监督。必要时，也可以公开通报正在查处的案件。

第五十二条　【案件统计】自然资源主管部门应当对违法案件进行统计。下级自然资源主管部门应当定期将本行政区域内的违法形势分析、案件发生情况、查处情况等逐级上报。

第五十三条　【错案追究】自然资源主管部门应当对自然资源违法案件进行错案追究。行政处罚决定错误并造成严重后果的，作出处罚决定的机关应当承担相应的责任。

第五十四条　【风险防控】自然资源主管部门应当配合有关部门加强对行政处罚实施过程中的社会稳定风险防控。

第七章 法律责任

第五十五条　【追责和不予追责情形】县级以上自然资源主管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员，违反本办法规定，有下列情形之一，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，应当依法给予处分：

（一）对违法行为未依法制止的；

（二）应当依法立案查处，无正当理由未依法立案查处的；

（三）在制止以及查处违法案件中受阻，依照有关规定应当向本级人民政府或者上级自然资源主管部门报告而未报告的；

（四）应当依法给予行政处罚而未依法处罚的；

（五）应当依法申请强制执行、移送有关机关追究责任，而未依法申请强制执行、移送有关机关的；

（六）其他徇私枉法、滥用职权、玩忽职守的情形。

第八章 附则

第五十六条 【委托执法】 依法经书面委托的自然资源主管部门执法队伍在受委托范围内，以委托部门的名义对公民、法人或者其他组织违反土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划等自然资源法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。

第五十七条 【文书格式】自然资源行政处罚法律文书格式，由自然资源部统一制定。         

第五十八条 【施行日期】本办法自2023年 月 日起施行。

附件2

关于《自然资源行政处罚办法》（征求意见稿）的说明

《自然资源行政处罚办法》（以下简称《办法》）的颁布，对促进自然资源行政处罚规范化和制度化，发挥自然资源执法在保护自然资源、维护自然资源开发利用秩序等方面发挥了重要作用。但与此同时，随着自然资源管理改革的不断深化，《办法》已不能完全适应新形势新要求的需要，亟需进行修订。

一、修订的必要性

一是落实法治政府建设要求的重要举措。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要求“健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法”。为贯彻落实法治政府建设要求，有必要对现行《办法》进行修订，以进一步完善自然资源行政执法程序，提高自然资源行政执法规范化水平。

二是贯彻新行政处罚法的必然要求。2021年新修订的行政处罚法坚持处罚法定原则，强化对权力运行的制约和监督机制，体现了法治政府建设和行政执法领域重大改革成果。为贯彻实施新修订的行政处罚法，需要从制度建设方面进一步完善自然资源行政执法程序。

三是推进自然资源领域严格规范公正文明执法的重要途径。随着自然资源管理改革的不断深化，土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划等领域的业务不断融合，其相应的执法程序有待系统性调整，执法查处体系建设有待进一步完善。此外，近年来自然资源主管部门在行政执法实践中，探索出了一系列经验做法，出台了一系列政策文件，需要通过立法形式予以固化。

二、修订的过程

2022年，自然资源部启动《办法》修订工作，组织开展了有关地方自然资源主管部门、业内专家等书面调研和专题座谈，赴海南、福建等地开展了实地调研；书面征求了全国31个省（区、市）自然资源主管部门、新疆生产建设兵团自然资源局、4个测绘地理信息局和自然资源部相关司局等的意见和建议。在充分调研和征求意见的基础上，形成了《自然资源行政处罚办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。

三、修订的主要内容

征求意见稿共八章58条，包括了总则、管辖和适用、立案调查和审理、决定、执行、监督管理、法律责任、附则。

（一）严格落实新行政处罚法要求。一是根据新行政处罚法第九条规定，增加了“通报批评”作为自然资源行政处罚种类（第四条）。二是根据新行政处罚法第三十四条规定，增加了自然资源行政处罚裁量基准的内容（第五条）。三是根据新行政处罚法第二十六条、第二十七条规定，落实了行政协助、行刑衔接的要求（第十二条、第十三条）。四是根据新行政处罚法第六十条规定，调整了作出行政处罚决定的期限（第三十九条）。五是根据新行政处罚法第三十九条、第四十一条、第四十七条、第四十八条、第五十八条规定，明确了落实行政执法三项制度的要求（第三十二条、第四十条、第四十八条）。

（二）充分适应自然资源执法实践需求。一是完善适用范围。增加了综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等在处理自然资源行政处罚案件时可以适用本办法；明确了依法经书面委托的自然资源主管部门执法队伍在授权范围内实施行政处罚时适用本办法（第二条、第五十六条）。二是完善了地域管辖和级别管辖的规定，省级、市级自然资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂，涉及下一级人民政府和法律法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件（第六条、第七条、第八条、第九条）。三是证据种类突出自然资源执法特点，将勘验笔录与现场笔录合一，将认定意见作为证据种类（第二十一条）。四是明确了挂牌督办的具体情形（第五十条）。五是细化了公开通报的相关表述（第五十一条）。

（三）切实维护行政处罚当事人合法权益。一是优化调整自然资源行政处罚种类。将原“吊销勘查许可证和采矿许可证”调整为“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”（第四条）。二是合理确定违法所得的范围。规定了没收当事人违法所得，可以扣除合法成本和投入（第十四条）。三是规定了案件承办人员应当具有行政执法资格，并应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件（第十七条）。四是完善了应当回避的情形，将原“调查人员与案件有直接利害关系”调整为“调查人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的”（第十八条）。五是延长了对当事人享有的陈述、申辩和要求听证等权利时限，将当事人申请听证期限由3个工作日改为5个工作日，同步将陈述和申辩期限调整为5个工作日（第三十四条、第三十五条）。六是对当事人确有经济困难的，增加了延期或者分期缴纳罚款的内容（第四十三条）。