案情简介
2011年至2013年8月份，苗某等人向河道管理部门申请办理《采砂许可证》之后，在南阳市某河道开办砂场采砂。后公诉机关以未取得《采矿许可证》为由，对苗某等人以涉嫌非法采矿罪向法院提起公诉。经南阳市正方有限责任会计师事务所审计，苗某等人采砂销售收入为 2951140 元。
苗某辩护人认为，苗某等人申请《采砂许可证》时，河道管理部门未告知苗某需同时办理《采矿许可证》，因此苗某没有犯罪故意，不构成犯罪。
法院经审理认定苗某等人构成犯罪。（裁判日期 2015年6月15日）
法院认为
被告人苗某等人违反矿产资源法的规定，未取得《采矿许可证》擅自采矿，其行为构成非法采矿罪，公诉机关指控罪名成立。法律规定采矿应当获得《采矿许可证》，而河道砂作为矿产，开采河砂应当取得《采矿许可证》对每一个公民均适用，公民不能以不知道法律的规定作为阻却其违法的事由。故苗某辩护人的意见本院不予采信。
但本案苗某在向河道管理部门申请办理《河道采砂许可证》时，根据河南省《河道管理办法》第二十七条规定，应当由河道管理主管机关会同有关部门批准；而且，根据河南省南阳市宛城区《宛城区河道采砂管理实施办法》规定，采砂申请由所在乡镇初审，区河道部门审核批准后发放《采砂许可证》，苗某履行了河道部门规定的义务，客观上由于相关规定在操作中的不衔接致使苗某未申请和获得《采矿许可证》，苗某等人主观犯意较轻，犯罪情节轻微，对苗某等人可以免予刑事处罚。
律师评析
1.混乱的河道采砂管理体制：一证管理和两证管理
《河道管理条例》第25条规定，在河道管理范围内采砂的，必须报经河道主管机关批准，涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。1998年8月12日原国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函190号）规定，砂、石、粘土及构成山体的各类岩石属矿产资源。据此，由于砂石属于矿产资源，理论上，在河道内开采砂石除需要经河道主管部门批准之外，还需矿产资源主管部门批准。
全国人大常委会法工委1990年-1992年发布的四份文件[1]中也明确指出，在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石的，既应执行水法相关规定，经河道主管部门批准，同时也应执行矿产资源法相关规定，由地质矿产资源主管部门颁发《采矿许可证》。然而，除此之外，国家层面再无法律法规明确要求河道内采砂需要同时取得《采砂许可证》和《采矿许可证》，也没有法律法规规定如何衔接河道主管部门与矿产资源主管部门间的审批工作，即获得其中一个部门的批准是否为获得另一部门批准的前置程序。这也导致各省、自治区在实践中对河道采砂管理体制不统一，甚至个别地方存在省级规定和市级规定冲突等混乱的情形。
通过梳理各地省一级河道采砂管理相关规定，河道采砂管理体制可以分为一证管理和两证管理。一证管理，是指河道采砂只需要获得《采砂许可证》，如重庆和海南明确规定，河道采砂由水行政主管部门颁发《采砂许可证》，不需要再办理《采矿许可证》。两证管理，则是指河道采砂需要同时取得《采矿许可证》和《采砂许可证》，如浙江、贵州、河北等地。
其中，浙江省的河道管理条例第三十七条直接规定，河道管理范围采砂的单位或者个人，应当依法申领《采砂许可证》和《采矿许可证》，但未明确办理的先后顺序；贵州省则是在矿产资源条例中规定，先经过河道主管部门批准后，方可办理《采矿许可证》；河北省的河道采砂管理办法仅仅规定，河道采砂许可涉及其他部门的，由水行政主管部门会同同级有关部门审批，未规定如何与同级有关部门衔接。
本案中的河南省河道采砂管理办法与河北省的规定类似，即仅仅明确由河道管理主管机关会同有关部门批准，而未就河道管理部门与其他部门如何衔接进行规定。这也是导致本案被告人苗某在履行了河道部门规定义务之后，未能履行矿产资源主管部门规定义务的原因之一。如果明确一证管理或明确两证之间如何衔接，很大程度上可以避免苗某这类情况。现行采砂管理体制混乱带来的不利后果不应由行为人承担，法院也是基于此认定苗某等人主观犯意较轻，判决免于刑事处罚。
2.两证管理的情况下，同时未取得两证是构成非法采矿罪的前提
2016年11月28日，最高院、最高检于发布的《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称“《解释》”）第四条第一款规定：“在河道管理范围内采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的，以非法采矿罪定罪处罚：（一）依据相关规定应当办理《河道采砂许可证》，未取得《河道采砂许可证》的；（二）依据相关规定应当办理《河道采砂许可证》和《采矿许可证》，既未取得《河道采砂许可证》，又未取得《采矿许可证》的。”据此，在实行一证管理的区域，未取得《河道采砂许可证》在河道内采砂，情节严重的，构成非法采矿罪；在实行两证管理的区域，同时未取得《采砂许可证》和《采矿许可证》是构成非法采矿罪的前提，只取得其中一个许可证，未取得另一个许可证的，则不应被认定为非法采矿，不宜以非法采矿罪论处。
本案苗某已获得《采砂许可证》却被认定构成非法采矿罪的原因可能在于，本案的判决时间是2015年6月15日，在《解释》颁布之前。
3.律师提示
由于各地的河道采砂管理体制存在较大差异，律师在此提请各位采砂人注意，在开展河道采砂作业之前务必向所在地水行政主管部门和矿产资源主管部门确认是否需要同时办理《采砂许可证》和《采矿许可证》，以免被相关主管部门处罚。
注释1
《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的答复》法工办发14号
《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（三）》1990年11月23日
《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用a法律问题的再次答复》法工委发18号
《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（五）》1992年7月1日